Han llegado a mis manos los votos concurrentes razonados de los cinco magistrados titulares de la Corte de Constitucionalidad (CC) en el sonado caso Municipalidad Metropolitana vs Ministerio de Gobernación (Expediente 2398-2007) y por considerar que es muy importante que los conozcan los lectores de este blog, voy a publicarlos a partir de hoy. Sobre todo porque los medios de comunicación ordinarios no los dieron a conocer -como debieron- para que se sepa por qué a pesar de haber tenido un fallo unánime, en cada uno de los votos hay matices que reflejan la personaliad de su autor. Hoy transcribo, a continuación, el texto del voto concurrente razonado del ilustrado magistrado Alejandro Maldonado Aguirre porque en mi opinión fue la mejor de todas. Dice así:
?El asunto que examina el Pleno debe ser analizado desde la perspectiva del mandato determinado con expresa claridad en el artículo 268 de la Constitución Política de la República, que atribuye a esta Corte la función esencial de defensa del orden constitucional. Esta obligación coincide conceptualmente con la interrogante del octogenario Francesco Carnelutti: ?¿Para qué sirve el Derecho sino para poner orden en el desorden de la Historia??
Frente a una controversia traída a los estrados del Tribunal, debemos asumir que se plantean diversas proposiciones jurídicas para que sean arbitradas por los mecanismos jurisdiccionales que resuelvan el desorden institucional denunciado. En consecuencia, debemos conocer un cuestionamiento normativo desde la perspectiva estrictamente jurídico-constitucional, sustentados en la base que ha proclamado la fuerza normativa superior de la Constitución, de la cual derivan las leyes, los reglamentos y los demás instrumentos que la desarrollan.
Conforme la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, se somete a debate el examen preliminar de doble condición: a) que las disposiciones reglamentarias impugnadas evidencien notoriamente su inconstitucionalidad y b) que puedan producir gravámenes irreparables. De hallarse esas características inescindibles, el obligado trámite es la orden de suspensión provisional.
El primer asunto a examinar es la conformidad total o parcial del Acuerdo Ministerial 1339-2007 de la Ministra de Gobernación, vigente desde su publicación en el Diario de Centro América el trece de agosto de dos mil siete, con la Constitución Política de la República y la notoriedad o evidencia de la posible discrepancia normativa.
Luego de dos décadas de jurisdicción constitucional, no se hace necesario recordar que en el estudio de estas cuestiones se parte del principio de supremacía de la Constitución y que, conforme a ella, las autoridades sólo tienen las funciones que expresamente le han sido determinadas.
El primer Considerando del antes mencionado Acuerdo hace referencia al inciso a) del Artículo 134 de la Constitución que preceptúa respecto del municipio su obligación de ?Coordinar su política, con la política general del Estado y, en su caso, con la especial del Ramo a que correspondan.? Al respecto, importante será determinar si en el contenido del Acuerdo se establece un nexo de ?coordinación?, o si implica uno de ?subordinación.? Asimismo, si la regulación corresponde al Ministerio que la emitió o constituye especialidad de un Ramo diferente.
El segundo Considerando señala el sustento legal para la emisión del Acuerdo impugnado.
El Artículo 1 copiado a la letra dice: ?Se instruye al Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, el plazo de cinco días para que proponga al Despacho Ministerial las disposiciones reglamentarias de carácter general que fijen los parámetros de los horarios para la circulación de vehículos a nivel nacional, que garantice la libre locomoción de personas y vehículos conforme a lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala.?
El examen factorial de este artículo indica los siguientes elementos:
a) Contiene una instrucción al Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional
b) y le fija un plazo de cinco días
c) para que proponga
d) ciertas disposiciones reglamentarias
e) relativas a horarios para la circulación de vehículos a nivel nacional
f) que garantice la libre circulación de personas y vehículos conforme lo establece la Constitución.
El análisis del artículo 1 no evidencia un choque constitucional notorio y de efectos irreparables, en tanto que se entiende que el mismo contiene disposiciones con una intención (aspecto subjetivo) de una posible reglamentación (aspecto eventual) que solamente podría ser confrontado ante disposiciones positivas, preceptivas y obligatorias para la generalidad. Aun el hecho de hacer referencia a la circulación de vehículos de forma general, sin distinguir sus categorías, no configura una norma obligatoria en tanto haga depender el instructivo que contiene de una contingencia política y administrativa de emitir una reglamentación por los cauces legales. Es decir que en tanto lo previsto en el artículo 1 se proyecte como una posibilidad, pero no una realidad, no es susceptible de control de constitucionalidad directa o general.
El Artículo 2. del Acuerdo Ministerial objeto de estudio, copiado textualmente reza: ?Las municipalidades de la República de Guatemala, a quienes se les haya trasladado la competencia de la administración de tránsito, y que implementen dentro de su jurisdicción municipal, disposiciones relativas al escalonamiento de horarios para la circulación de vehículos, deberán realizarlas con la opinión favorable del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional.?
El examen factorial del artículo transcrito señala los elementos siguientes:
a) Un mandato a las municipalidades a las cuales se les haya trasladado la administración de tránsito;
b) que implementen dentro de su jurisdicción municipal
c) disposiciones relativas al escalonamiento de horarios para la circulación de vehículos,
d) [que] deberán realizarlas
e) con la opinión favorable
f) del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil.
El mandato implica que los horarios para circulación de vehículos dentro de las jurisdicciones municipales a que se refiere el citado artículo 2, impone una relación de subordinación de las municipalidades a una dependencia del Organismo Ejecutivo, en tanto que el adjetivo ?favorable? que califica la palabra ?opinión? (sinónimo de dictamen) supone su carácter vinculante y obligatorio, dejando de tener un alcance meramente técnico para sujetarla obligadamente a una disposición de política administrativa que vacía de contenido el presupuesto de autonomía del municipio establecido en el artículo 134 de la Constitución. De manera que el supuesto del inciso a) del precitado artículo no podría operar desde la perspectiva de una ?coordinación?, que se produce en una relación horizontal, sino de ?subordinación? al pretender someter verticalmente a un ente dotado de autonomía reconocida por la Constitución de otro que pertenece al Organismo Ejecutivo. Este criterio es válido en cuanto que el alto grado de descentralización de que goza el municipio deriva de su regulación constitucional directa prevista en los artículos 134 y 253 y, además, reforzada por la teleología del artículo 224.
Esta valoración de la autonomía no es nueva en esta Corte, la que ha estimado que frente a las llamadas ?autonomía técnica? y ?autonomía orgánica?, ésta ha supuesto la existencia de un servicio público que tiene competencias propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central, la del municipio debe considerarse integrada del último carácter, porque está establecida a nivel constitucional (como otros entes semejantes: Universidad de San Carlos, Banco de Guatemala y Junta Monetaria) que goza de la especial protección que le otorga el principio de rigidez. La autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que conlleva una toma de posición del legislador constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus fines, un alto grado de descentralización.
Partiendo de estas premisas, es evidente que el municipio puede ser objeto de regulaciones exógenas siempre que las mismas no disminuyan, restrinjan o tergiversen la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores, y ello implica que no intervenga fijando pautas especializadas que son ínsitas a la competencia institucional y sin cuyo reconocimiento el concepto de autonomía resultaría meramente nominal, pero no efectivo. [Para el caso, véase Sentencia del 7 de agosto de 1990, Expediente 51-90]
La normativa de carácter supremo es compatible por lo preceptuado en el inciso d) del artículo 68 del Decreto 12-2002 del Congreso de la República (Código Municipal), vigente desde el uno de julio de dos mil dos, que establece como competencia propia de los municipios: [la] ?Regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales.? Esta ley, cuya vigencia es posterior al Decreto 132-96 del Congreso de la República (Ley de Tránsito) y al Decreto 114-97 del Congreso de la República (Ley del Organismo Ejecutivo), ha preceptuado que la regulación del transporte de pasajeros y de carga, le corresponde al municipio. De ahí que las acepciones 2, 3 y 4 de la voz ?Regular? del Diccionario de la Lengua Española implica, entre varias, la fijación de horarios al transporte que por sus características pudiera ocasionar peligro o incomodidades insufribles a la población mayoritaria. En esto serían invocables los principios del bien común (Preámbulo y artículo 1° de la Constitución) y del beneficio de la mayoría (artículo 44 ibid), sin desconocer, desde luego, que las restricciones que a las minorías se impongan deben ser razonables e inclusive compensatorias por mecanismos legales a cargo del legislador.
Las regulaciones del transporte de carga y de pasajeros a que se refiere el inciso d) del artículo 68 del Código Municipal, son operantes como norma de aplicación directa por los municipios y no dependen de que el Organismo Ejecutivo, en ejercicio de lo establecido en el artículo 8 de la Ley de Tránsito, les haya o no trasladado la competencia de la administración de tránsito. En este caso, aunque la parte interponente de la inconstitucionalidad sea la Municipalidad de la capital, la regulación del transporte de carga y de pasajeros concierne a otras municipalidades, estén conurbadas o no con la capital, como sucedería en los casos de municipalidades como las de la Antigua o las de Petén, que tienen el deber de velar por la conservación del patrimonio cultural y natural de su jurisdicción. Por las consideraciones anteriores, es de estimar que existe colisión del vocablo ?favorable? del Artículo 2 del Acuerdo Ministerial impugnado con los artículos citados de la Constitución y, por alterar el espíritu de la ley (Código Municipal: artículo 68 inciso d), infringe el inciso e) in fine del artículo 183 de la Ley Suprema.
Las anteriores razones de orden jurídico, apoyadas en una interpretación literal, finalista, sistemática y de buena fe de la Constitución Política de la República, permiten sustentar el criterio de que la inconstitucionalidad señalada es notoria o evidente.
El segundo tema a considerar es el relativo a la posibilidad de que se produzcan gravámenes irreparables por la disposición inconstitucional, que en este caso deriva de la lesión a la institucionalidad cuyo orden está encomendado a esta Corte, que no cumpliría cabalmente su misión de aceptar que el mismo se trastrocara aunque fuera interinamente hasta resolver el fondo de la cuestión.
Por aparte, aun cuando extraprocesalmente se han insinuado desafíos al Estado de Derecho por vía de medidas de hecho, esta Corte debe resolver conforme la juridicidad confiando que el Ministerio Público debe cumplir con lo encomendado en el artículo 251 y el Organismo Ejecutivo con las medidas previstas en el artículo 120, ambos de la Constitución, para garantizar a los habitantes de la República el goce de sus derechos y de su bienestar”.
Alejandro Maldonado Aguirre
Magistrado
